Органы местного самоуправления как юридические лица

06 октября 2003 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным законом внесены новые положения, которые в ранее принятом законе не были учтены.
В настоящей статье предлагается проследить за действиями законодателя по последовательному развитию и уточнению (ограничению распространения) понятия юридического лица, данного в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, на публично правовые образования, в частности на органы местного самоуправления. В связи, с чем рассмотрим старый и новый закон об общих принципах организации местного самоуправления в России в части, касающейся статуса юридического лица.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 20 устанавливается, что выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Признание органов местного самоуправления в качестве юридических лиц ведет к распространению на них норм ГК РФ.
Понятие юридического лица содержится в статье 48 ГК РФ, согласно которой юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету.
Однако в пункте 2 статьи 124 ГК РФ отмечается, что муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Обратимся за разъяснениями к Конституции Российской Федерации, так в части 2 статьи 3 устанавливается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, основной целью деятельности органов местного самоуправления является осуществление публичной власти.
Поэтому основные положения о юридическом лице не могут быть полностью применимы к органам местного самоуправления. Например, несостоятельность (банкротство) муниципальных образований недопустимо, так как оно привело бы к их ликвидации, что противоречит статье 12 Конституции РФ – местное самоуправление признается и гарантируется. Тем не менее, отсутствие перечня ограничений правоспособности органов местного самоуправления (юридического лица) при участии в гражданских правоотношениях может привести к злоупотреблениям, как со стороны должностных лиц, так и самих органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. закрепляя положение, согласно которому органы местного самоуправления являются юридическими лицами, оставляет без ответа вопрос как действовать органам местного самоуправления – как коммерческим или некоммерческим организациям. Статья 50 ГК РФ устанавливает, что юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
При таком подходе нельзя не согласиться с тем, что можно осуществлять любые виды деятельности, совмещая публичные и частные интересы.
Как показывает практика, там, где в публичные дела вмешивается частный интерес -неизбежно возникают условия для появления коррупции, нарушения режима законности.
Прикрывая свои личные интересы общественными, используя существующий пробел в законодательстве, должностные лица органов местного самоуправления теоретически могут совершать любые сделки, в том числе направленные на отчуждение муниципальной собственности.
В новом законе об общих принципах организации местного самоуправления в России законодатель называет органы местного самоуправления как юридические лица.
Необходимо отметить, что в названии статьи 41 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» союз «как» использован не случайно, он показывает, что муниципальные образования - юридические лица особого рода и законодатель в данном случае не вводит его в действующее законодательство, а выделяет среди остальных лиц, устанавливая для него характерные черты, которые еще предстоит определить.
В Федеральном законе от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ пункт 1 и 2 статьи 41. определяют, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Поменялась концепция, теперь четко видно, что законодатель идет по пути сужения правоспособности органов местного самоуправления при участии в гражданско-правовых отношениях. Это делается для того, чтобы не допустить нарушений при осуществлении публичной власти.
Органы местного самоуправления относят к некоммерческим организациям (муниципальное учреждение), осуществляющим управленческие функции, а как некоммерческая организация они не могут извлекать прибыль в качестве основного вида деятельности.
Обратимся к статье 120 ГК РФ, где учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Права учреждения на имущество определяется статьей 296 ГК РФ, в соответствии с которой  в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением этого имущества учреждение владеет, пользуется и распоряжается им.
В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21
«О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 19 апреля 2007 г.) подчеркивается, что учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью и совершаемые им сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (статья 168 ГК РФ).
Вместе с тем, у органов местного самоуправления не может быть собственника, в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции РФ органы местного самоуправления создаются для опосредованного осуществления власти народом.
По-видимому, акцент сделан на том, что специальная (целевая) правоспособность присуще учреждениям и публично правовым образованиям, в этом они схожи, поэтому законодатель решил применить нормы, регулирующие права и обязанности некоммерческих организаций к органам местного самоуправления.
Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» в статью 120 ГК РФ внесены изменения, согласно которым учреждение может создаваться гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
С одной стороны такое разделение логично, поскольку показывает участие в создании учреждений различных субъектов гражданского права, но с другой стороны возникают новые правовые несоответствия. Так как представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям, но Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ статья 9 изменена и регулирует особенности создания, реорганизации, управления и ликвидации частных учреждений, что не применимо к органам местного самоуправления.
Действия законодателя по правовому определению органов местного самоуправления в действующем законодательстве, в целом оправданы, поскольку необходимо установить четкие границы, в рамках которых может действовать публично правовое образование, осуществляя власть, источником которой является многонациональный народ Российской Федерации.
Однако, использование существующих норм ГК РФ не позволяет выделить органы местного самоуправления в качестве юридических лиц особого рода и это связано в первую очередь с тем, что данные нормы регулируют гражданско-правовые (частные) отношения. Но движение по последовательному ограничению распространения понятия юридического лица, данного в статье 48 ГК РФ, на органы местного самоуправления прослеживается в действующем законодательстве.
Органы местного самоуправления юридические лица особого рода. Исходя из целей их деятельности, а именно осуществление публичной власти, можно назвать их юридическими лицами публичной власти.
Нельзя не согласиться с доктором юридических наук, заслуженным деятелем науки РФ Чиркиным В.Е., что за последние десятилетия термин «юридическое лицо» вышел за пределы гражданского права. Проблема назрела и требует разрешения.
Предлагаю рассмотреть следующий вариант ее решения.
Во-первых, в статье 48 ГК РФ поменять термин «организация» на «правовое образование», который по смыслу шире и охватывал бы современные реалии.
Во-вторых, пункт 1 статьи 50 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Юридическими лицами могут быть правовые образования, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Правовые образования, осуществляющие публичную власть, называются юридическими лицами публичной власти, особенности их правового положения устанавливаются законом».
В-третьих, установить характерные черты юридических лиц публичной власти:
1. Основная цель деятельности – осуществление публичной власти;
2. Учредительным документом является закон или иной нормативно правовой акт;
3. Имущество принадлежит на праве собственности. Распоряжение носит строго целевой характер;
4. Издаёт правовые акты, обязательные для граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан, юридических лиц;
5. В пределах компетенции самостоятельно и не зависит от воли иных лиц;
6. Бюджетно-сметный режим;
Думается, что взятый законодателем курс на выделение юридических лиц особого рода будет продолжен и проблемы правового регулирования в скором времени будут решены.

Источник: Органы местного самоуправления как юридические лица // Коллегия. 2008. № 6-7.